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    近日发布的《2011’中国中小城市发展报告》——中小城市绿皮书显示,我国中小城市已达2212个。面对地域分布广泛,基础条件和资源禀赋不同,发展路径各异的中小城市,如何更好地总结其独特的发展经验和模式,供全国各地中小城市学习和借鉴显得尤为重要。开展中国中小城市科学发展调研基地建设工作,就是为了全面跟踪调研各地中小城市科学发展实践,及时总结和推广各地中小城市科学发展经验,打造区域发展典型,探索中小城市科学发展道路和模式,引领中小城市又好又快发展,推动区域全面、协调、可持续发展。中国中小城市科学发展调研基地工作由中国中小城市科学发展评价体系研究课题组和中小城市经济发展委员会共同组织实施,自2010年初启动以来,得到了全国广大中小城市的积极响应和参与。自去年江苏省昆山市、常州市武进区、湖南省长沙县、山东省邹平县、四川省双流县、辽宁省海城市、内蒙古准格尔旗、安徽省宁国市、黑龙江省肇东市、河北省武安市被确定为中国中小城市科学发展调研基地后,今年浙江省慈溪市、江苏省扬中市、辽宁省开原市、黑龙江省绥芬河市、内蒙古霍林郭勒市、福建省南安市、山东省滕州市七城市成为第二批调研基地城市。这些调研基地城市分别来自东部、中西部和东北地区,是特色各异的全国科学发展明星城市,他们通过创新驱动、优化结构、城乡统筹、生态立市等举措,实现了率先发展、转型发展、和谐发展和可持续发展。《2011’中国中小城市绿皮书》通过专题的形式,对双流县等八个基地城市的经验进行了重点推介,现由中国中小城市网全文首发,相信对全国中小城市转变发展方式、提升发展质量、统筹城乡发展,探索适合自身的科学发展路径将起到有益的示范、指导和借鉴作用。
 双流县
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改革创新 统筹城乡 率先发展

——双流县创新体制机制全面加快城乡统筹发展纪实

    近年来,我县深入贯彻市委城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略,抢抓成都市获批“全国统筹城乡综合配套改革试验区”机遇,按照建设空港现代田园大城市发展定位,紧紧围绕“两率先两示范”目标,始终坚持经济市场化、管理民主化、社会公平化“三化”的改革基本取向,在打破城乡“二元”结构,破解“三农”问题方面进行了富有成效的探索与实践,初步建立了一套深化城乡统筹、加快推进城乡一体化的体制机制,形成了以“三个集中”为基本方法,以“六个一体化”为主要内容,以“四大基础工程”为重要载体,以规范化服务型政府和新型基层治理机制建设为基本保障(简称“3642”)的统筹城乡发展新模式。
    通过7年多统筹城乡发展的实践,双流城乡差距不断缩小,三次产业互动融合,现代城市与现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态初步显现,县域经济社会呈现跨越发展和谐发展的良好势头。2010年,全县完成地区生产总值471亿元,比上年增长17.5%,是2002年的3.9倍;规模以上工业增加值156亿元,比上年增长30.4%,是2002年的5.8倍;全社会固定资产投资372.5亿元,比上年增长20.5%,是2002年的7.9倍;社会消费品零售总额127亿元,比上年增长18.2%,是2002年的4.2倍;地方财政一般预算收入33.5亿元,比上年增长53.5%,是2002年的8.5倍;城乡居民储蓄存款余额381亿元,比上年增长23.2%,是2002年的5.2倍;城镇居民人均可支配收入21350元,比上年增长12.8%,是2002年的2.4倍;农民人均纯收入9030元,比上年增长17%,是2002年的2.6倍,城乡居民人均收入比由2002年的2.55:1缩小到2.36:1。县域经济综合实力连续15年位居四川省“十强县”榜首,县域经济基本竞争力全国排名由2002年的53位提升至27位,历史性挺进全国百强县前30强。荣获“2009中国十大改革县(市)”和“2010中国全面小康示范县(市)”称号。双流县统筹推进“三个集中”,推进城乡一体化发展模式成为全国县域经济科学发展三大模式之一。农村土地承包经营权“长久不变”改革开创“全国先河”,兴隆镇瓦窑村村民民主讨论决定并签字按手印的“长久不变”决议被国家博物馆永久收藏。改革实践被央视制作成内参节目送中央政治局委员以上领导参阅。2010年,中央政治局常委李长春、贺国强、周永康分别视察了我县统筹城乡发展工作。
一、以统筹“三个集中”为基本方法,加快推进城乡一体化进程
    (一)推进工业向集中发展区集中,联动推进新型工业化。坚持节约集约发展理念,通过规划引领、业态控制、政策激励和要素配置,倾力建设西航港工业集中发展区、蛟龙工业港“一区两园”工业聚集平台,吸聚资金、人才、技术、项目等要素,提升产业集群集约发展水平。目前,西航港工业集中发展区建成规模16.1平方公里,入驻项目257个,成为四川省“1525工程”500亿产业园;蛟龙工业港运用市场化手段,建成规模4平方公里,集聚企业564家,成为全省中小企业创业基地;全县工业集中度达66.7%。
    (二)引导农民向城镇和新型社区集中,联动推进新型城镇化。坚持走城乡一体、协调发展的新型城镇化道路,统筹推进重点镇、区域中心镇、一般镇和农村新型社区建设,综合配套基础设施、生活设施和公共服务设施,让场镇和农村居民享有城市化的生产生活条件。探索深化城乡户籍、就业、社保、教育、医疗等领域的配套改革,鼓励和引导具备条件和有意愿的农民向城镇和农村新型社区集中、向二三产业转移。目前,全县累计建成新居工程和农村新型社区812万平方米,14.2万农村居民的生产生活条件得到明显改善,全县城市化率达58%。
    (三)推动农用地向适度规模经营集中,联动推进农业现代化。坚持以稳定农村家庭承包经营为基础,着力健全流转市场,完善流转担保机制,制定流转配套政策,探索运用农村产权制度改革成果,积极推进农村土地承包经营权以出租、托管、抵押、股份合作等方式流转,努力实现多种形式的适度规模经营。目前,全县农用地规模经营面积25万亩,占全县耕地总面积的45%。
二、以推进“六个一体化”为主要内容,努力破解城乡“二元”结构
    (一)推进城乡发展规划一体化
    始终把科学规划作为推进城乡一体化的基础和龙头,主动对接融入成都世界现代田园城市总体功能分区和战略产业功能区规划,按照“全域双流”、“田园城市”理念和城乡统筹协调发展的原则,认真落实“四性”原则和“九化”要求,修编完善了县域总体规划、土地利用总体规划、城市分区规划、重点区域控制性详细规划、产业布局规划和乡村建设规划,统筹编制了城乡基础设施、社会事业发展、生态环境保护等专项规划,构建了全域覆盖、相互衔接的城乡规划体系。建立了规划编制、审批、实施、监督一体化管理体制,确保规划刚性执行,形成了以科学规划引领统筹城乡发展的良好格局。
    (二)推进城乡产业发展一体化
    始终把统筹城乡产业发展与调整产业结构、转变发展方式有机结合起来,每年设立10亿元产业发展引导资金,依托战略产业功能区建设,大力培育高端产业、产业高端和战略性新兴产业,初步构建了以高新技术产业为先导、以现代制造业为支撑、以临空经济为特色、以现代农业为本底的现代产业体系。全力打造以新能源产业和新兴电子信息产业为龙头的成都重要的现代制造业基地。加快培育以太阳能、核能、风能为重点的千亿级新能源装备制造产业和以物联网产业链为重点的千亿级新兴电子信息产业。新能源产业迅速崛起,2008年、2009年、2010年分别实现销售收入5.8亿元、53亿元、128亿元;新兴电子信息产业快速起步,仁宝、纬创等重大项目开工建设,产业集群发展态势初步显现。全力打造以临空经济为引领的成都重要的现代服务业基地。大力发展航空枢纽服务、航空物流等“八大临空产业”,着力构建国际航空物流、临空高科技制造等“五大临空基地”,加快培育文化创意、体育赛事、教育科研等新兴服务业,积极推进休闲旅游、商品贸易等服务业向农村延伸,形成了城乡一体的现代服务业发展格局。2010年,全县服务业增加值205亿元,同比增长13%。全力打造以集体化集约化为特征的成都近郊现代农业发展示范基地。大力实施“135610”现代农业发展思路,以“六化合一”为导向,积极培育以农村产权、资金、技术、劳动力等为纽带的农村“三大市场经营主体”,着力建设十大农产品规模化示范基地和现代农业示范园区,加快发展优质粮油、特色果蔬、无公害畜禽、林业水产、农产品加工及物流“五大产业”,促进农业“接二连三”发展,推进传统农业向现代农业跨越。2010年,全县培育发农村“三大市场经营主体”354个,创建国家地理标志产品4个,获得农产品有机认证和绿色认证116个,农业产业化带动面提高到86.3%。
    (三)推进城乡市场体制一体化
    始终把建立城乡一体的市场体制作为统筹城乡发展、破解“三农”问题的突破口,加快推动土地、资本、劳动力等生产要素在城乡之间自由流动。稳步推进农村产权规范有序流转。在做实农村集体土地和房屋确权颁证的基础上,设立县镇两级农村产权交易中心,制定农村产权流转办法,建立产权流转价格评估等机制,按照依法、自愿、有偿的原则,充分发挥群众主体作用,2010年累计流转农村产权3857宗、抵押融资82宗。深化农村金融机制创新。健全农村金融服务网络,积极发展农村微型金融机构,探索建立涉农银行、农业投资公司、农业担保公司、保险公司和民间借贷相结合的现代农村金融服务体系,引导金融资本更好地服务“三农”,组建小额贷款公司、农业担保公司和村镇银行各1家。加快投融资体制改革。整合壮大县属国有投融资公司,积极采取BT、BOT、信托、股权租赁等模式吸引社会资金参与双流建设,初步形成政府引导、市场运作、社会参与的多元投入机制,较好解决了统筹城乡发展中“钱从哪里来”的问题。积极抓好城乡户籍制度改革。打破城乡居民身份差异,推进户籍、居住一元化管理,同步完善城乡统一的就业、社保、教育、卫生、住房保障等公共服务和社会管理配套制度,促进城乡居民自由迁徙。
    (四)推进城乡基础设施一体化
    始终把完善城乡基础设施体系作为推进城乡一体化的重要内容,主动融入四川打造西部综合交通枢纽战略,加快促进城乡对接融合,整体推进城乡现代化建设。实施城市干道、镇村公路建设改造工程和城乡公交“一元通”,全县公路总里程达2286公里,行政村公路通达率和硬化率均达100%,基本形成对接成都、连接城乡的现代综合交通网络。实施农村饮水安全管网三年满覆盖工程和现代农业用水保障工程,建成城乡一体的供水管网1322公里,实现镇镇通自来水,行政村自来水通达率89%。实施城乡输气管网建设改造和电网改造工程,实现城乡供气供电同网同价。实施创建国家生态县、国家园林城市、省级文明县城“三创”工程和城乡环境综合治理工程,实现镇级污水处理厂(站)全覆盖,全县城镇污水处置率达83.6%,农村生活垃圾收运处置率达100%,成功创建国家生态县、全国生态旅游百强县和四川省文明县城、四川省环境保护模范县,被四川省委、省政府评为城乡环境综合整治一等奖。
    (五)推进城乡公共服务一体化
    始终把推进城乡公共服务均衡发展作为缩小城乡差距、促进城乡公平的着力重点,以群众殷实、实现和谐为目标,大力实施民生工程,加速构建城乡一体的公共服务体系,让城乡群众共创共享改革发展成果。着力构建城乡一体的充分就业体系。每年设立3000万元创业风险资金和500万元创业专项资金,实施全民创业工程,鼓励城乡群众创业致富、以创业带动就业,城镇登记失业率连年控制在2%以内。着力构建城乡一体的均衡教育体系。坚持教育优先发展,大力实施城市名校整合带动农村学校行动计划,交流城乡优秀教师360人,组建教育集团7个,完成34所标准化中小学校建设和16所学校灾后重建,在西部地区率先实现免费义务教育,在四川省率先启动双流籍高中学生免学费计划,有力促进了城乡教育均衡发展。着力构建城乡一体的医疗卫生服务体系。积极推进城乡医药卫生体制改革,大力实施县级医院整合带动镇卫生院、镇卫生院指导村卫生室行动计划,建立城乡优秀医疗卫生技术人员合理流动机制,县级医院整合帮扶镇卫生院13个,完成24个镇(街道)卫生院和224个村(社区)卫生室标准化建设,促进了城乡医疗服务资源均衡配置。着力构建城乡一体的社会保障体系。大力实施社会保险全覆盖工程,积极推进城乡基本养老、基本医疗、最低生活保障等社会保障制度并轨运行,在全省率先实现城乡社会保险全覆盖和城乡基本医疗保险一体化,城乡基本医疗保险参保率达97%、基本社会保险覆盖率达80%。着力构建城乡一体的公共文化服务体系。大力实施广播电视村村通、文化资源共享等公共文化惠民工程,建成村(社区)数字互动影院166个,广播电视城乡覆盖率达100%,光纤入户率达70.6%,基本实现镇镇有综合文化活动站、村村有文化活动室。着力构建城乡一体的平安保障服务体系。深入开展平安创建活动,认真落实信访工作逐级负责制,建立完善“大调解”机制,在全县所有村(社区)建立综合治理服务队,有效预防和化解各类矛盾纠纷,群众社会治安满意率达90%以上,荣获“全国平安建设先进县”称号,形成城乡群众共创稳定、共享和谐的良好局面。
    (六)推进城乡管理体制一体化
    始终把管理体制改革作为统筹城乡发展的重要抓手,加快建立城乡一体的管理体制和工作推进机制。优化城乡管理体制。着力打破城乡分治、多头管理的格局,整合优化部门职能,实行城乡贯通的“大部制”改革,初步建立了城乡一体的行政管理体制;全面实施镇村区划调整,撤并了42%的乡镇、50%的行政村和50%的村民小组,构建了适应统筹城乡发展的新型城镇体系。推进行政效能建设。加快规范化服务型政府建设,构建县、镇、村三级便民服务体系,全面推行并联审批和集中服务,推动政府职能转变;认真落实首问负责制、限时办结制、责任追究制、社会评议制,制定行政效能监察、重点工作专项监察、行政行为风险防控和行政过错责任追究制度,构建了权责一致、分工协作、决策科学、执行顺畅、监督有力的工作运行机制。深化公共财政体制改革。优化财政支出结构,加大对公共服务、民生工程和“三农”的投入,同时针对丘区坝区发展不平衡的实际,建立财政转移支付制度,初步构建了城乡一体的公共财政体系。
三、以实施“四大基础工程”为重要载体,夯实农业农村发展基础
    (一)大力实施农村产权制度改革
    把农村产权制度改革作为加快经济市场化,建立城乡一体市场体系的有效途径,做实确权,探索流转,跟进配套,产改工作取得阶段性成果。一是确权颁证基本完成。按照“确实权、颁铁证”的要求,在坚持全面实测的基础上基本完成了确权颁证,做到了“五个一致”,经市上检查验收全面“合格”。二是产权流转取得突破。搭建了县、镇两级农村产权流转交易平台,出台了农村产权流转管理和抵押融资办法,设立了950万元农村产权抵押融资风险基金,在全市率先实现了集体建设用地挂牌流转和农村土地承包经营权抵押融资。2011年3月,籍田镇地平村10.6亩集体建设用地使用权以451.46万元的总成交价成功实现挂牌流转,我县集体建设用地使用权“预出让”成功破冰。三是配套改革有序推进。研究完善配套政策,围绕“长久不变”改革研究制定新增人口户籍、征地、社保等配套办法,为深化改革提供政策支持。深化农村金融改革,积极发展村镇银行、小额贷款公司、典当行等多种农村微型金融机构,鼓励商业金融机构积极参与农村产权流转。创新耕地保护机制,采取“耕保基金+合同+耕保农会”的方式切实加强对耕地的动态监管和保护。
    (二)全面提升村级公共服务和社会管理水平
    把村级公共服务和社会管理改革作为加快推进社会公平化,促进城乡基本公共服务均衡发展的重要举措。按照“政府主导、多方参与,充分发挥自治组织作用,充分尊重农民意愿、维护农民民主权益”的基本思路,建立了分类供给、经费保障、统筹建设、民主管理、人才队伍建设“五大机制”。2009年以来,我县共整合投入市、县、镇“三级”村级公共服务专项资金3.6亿元,民主征集群众意见14.4万条,民主审定实施公共服务项目5815项,完善了185个村(社区)的硬件平台建设,率先探索实践的“政府购买、市场运作、民主管理”成为全市村级公共服务和社会管理改革的核心理念。
    (三)有序推进农村土地综合整治
    把农村土地综合整治作为推进城乡一体化、建设社会主义新农村的现实抓手,按照“四性”原则和“九化”要求,在尊重群众意愿的前提下,整体推进农村田、水、路、林、村、房综合整治,统筹实施农村新型社区建设、现代农业发展以及公共服务和基础设施配套,成片推进新农村建设,加快改善农村面貌和生产生活条件,形成了一批集村落民居、产业发展、公共服务、社会建设为一体的新农村综合体。目前,全县已实施农用地整理项目12个、建设用地整理项目40个,新增耕地18447.89亩、节约建设用地指标2208.5亩,建成新农村示范点45个,彭镇羊坪村荣获“全国十佳小康村”称号。
    (四) 全面加强基层民主政治建设
    把加强基层民主政治建设作为加快推进管理民主化,实现城乡群众共创共享改革发展成果的基本保障。推行以基层党组织书记公推直选、“三会”开放、社会评价干部为主要内容的基层民主政治建设,初步形成了以群众满意为价值取向、对上负责与对下负责相结合的长效机制。着眼巩固党在农村的执政基础,加强村“两委”建设,探索建立“村两委+议事会”农村基层治理新机制,实行主动问事、听民说事、积极议事、协助办事、定期评事“五事”并举,实现民事民议、民权民定,初步构建了党组织领导下充满活力的群众自治机制。

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