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    近日发布的《2011’中国中小城市发展报告》——中小城市绿皮书显示,我国中小城市已达2212个。面对地域分布广泛,基础条件和资源禀赋不同,发展路径各异的中小城市,如何更好地总结其独特的发展经验和模式,供全国各地中小城市学习和借鉴显得尤为重要。开展中国中小城市科学发展调研基地建设工作,就是为了全面跟踪调研各地中小城市科学发展实践,及时总结和推广各地中小城市科学发展经验,打造区域发展典型,探索中小城市科学发展道路和模式,引领中小城市又好又快发展,推动区域全面、协调、可持续发展。中国中小城市科学发展调研基地工作由中国中小城市科学发展评价体系研究课题组和中小城市经济发展委员会共同组织实施,自2010年初启动以来,得到了全国广大中小城市的积极响应和参与。自去年江苏省昆山市、常州市武进区、湖南省长沙县、山东省邹平县、四川省双流县、辽宁省海城市、内蒙古准格尔旗、安徽省宁国市、黑龙江省肇东市、河北省武安市被确定为中国中小城市科学发展调研基地后,今年浙江省慈溪市、江苏省扬中市、辽宁省开原市、黑龙江省绥芬河市、内蒙古霍林郭勒市、福建省南安市、山东省滕州市七城市成为第二批调研基地城市。这些调研基地城市分别来自东部、中西部和东北地区,是特色各异的全国科学发展明星城市,他们通过创新驱动、优化结构、城乡统筹、生态立市等举措,实现了率先发展、转型发展、和谐发展和可持续发展。《2011’中国中小城市绿皮书》通过专题的形式,对双流县等八个基地城市的经验进行了重点推介,现由中国中小城市网全文首发,相信对全国中小城市转变发展方式、提升发展质量、统筹城乡发展,探索适合自身的科学发展路径将起到有益的示范、指导和借鉴作用。
 霍林郭勒市:
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在转型中发展 在发展中惠民

——霍林郭勒市围绕转变发展方式主线着力改善民生纪实

    霍林郭勒市位于内蒙古通辽市、锡林郭勒盟、兴安盟两盟一市交界地带,是一座因煤而建、缘煤而兴的新兴绿色能源工业城市,1985年建市。全市总面积585平方公里,总人口10.9万人,现辖5个街道、21个社区。
    近年来,特别是“十一五”以来,霍林郭勒市凭借丰富的矿产资源、较强的产业基础等优越的发展条件,抢抓国家西部大开发和振兴东北老工业基地、内蒙古自治区东部率先发展等战略机遇,围绕争创内蒙古东部环境最美、产业最优、活力最强、收入最高、社会最和谐“五项之最”地区的奋斗目标,大力优化经济结构,全面扩大对外开放,努力提升发展质量,成功走出了一条发挥资源优势、推进能源转换,经济社会快速发展、人民生活水平稳步提高,具有区域经济特色的科学发展新路子,全市经济建设和社会各项事业呈现出持续协调跨越发展的强劲态势,正在成为内蒙古东部发展速度最快、发展活力最足、发展潜力最大的地区之一。
    2010年,全市地区生产总值完成202亿元,比2005年增长6.7倍。财政总收入完成30亿元,比2005年增长8.1倍,财政实力跃居内蒙古东部51个旗县市区之首。三次产业结构演进为1:64:35,产业结构的活力和效率显著增强。城镇居民人均可支配收入达到24000元,比2005年翻一番。农牧民人均纯收入达到14000元,比2005年增长近2.7倍。被评为中国优秀旅游城市、中国金融生态市。2010年,县域经济基本竞争力位列全国第115位,5年提升了379个位次,居中国西部百强县第12位、内蒙古东部第1位。
一、转变发展方式,推动优势产业转型发展
    霍林郭勒在经济地理划分上属于东北经济区,具有三大发展优势。一是区位优势。从内蒙古东部地区的版图上看,霍林郭勒市正处于核心位置,是贯穿东西、连接南北、辐射周边的一个重要节点。同时所在区位靠近东北三省,霍林河煤田距沈阳、长春等均在600公里左右,处于以上中心城市的有效市场半径内。二是资源优势。霍林郭勒境内矿产资源十分丰富,其中霍林河煤田面积为540平方公里,褐煤精查储量119.2亿吨,在内蒙古东部地区具有十分重要的战略地位。全市原生腐殖酸储量2.6亿吨,周边200公里半径内有储量丰富的食盐、硅石、石灰石和铜、铁、铅、锌等优质资源有待开发利用。三是先发优势。以煤炭为主的资源开发在霍林郭勒地区比较早,基础较为扎实。就建设周期、生产经营周期较长的能源产业来讲,谁先行起步发展,谁就会先人一步占领市场、获得主动。同时,驻市大企业——霍煤集团在资金、管理、市场等方面具有强劲的优势和竞争力。
但是,一直以来受多种因素影响,霍林郭勒市经济发展始终以煤炭产销为支撑,产业结构单一,资源富集的比较优势没有转化成实实在在的经济优势。如何走出“挖煤——卖煤”的传统发展模式?霍林郭勒市通过解放思想,更新观念,不断深化对市情的认识,努力形成以下共识:霍林郭勒要实现大发展,就要进一步树立科学的资源观,下大力气做大做强能源转换这篇大文章,调整优化产业结构,提升产业发展层次和水平,逐步构建三次产业协调发展格局,通过转型发展提升科学发展的质量和水平。
(一)以提升二产发展为重点,增强区域经济发展动力
    坚持从国家战略要求和自身的长远发展需要出发,遵循自然规律、经济规律和社会发展规律,下大力气摆脱煤炭产业“一业独大”的状况,多措并举转变发展方式。以煤炭为母体产业,大力发展煤电铝、煤化工、煤电硅产业,构筑煤为基础、多元发展、循环利用、互为一体的能源重化工产业体系,积极推进第二产业向多元化、高端化、集群化演进,打造国家重要能源重化工基地、中国重要的铝产业基地、东北地区最大的洁净煤生产基地和煤炭物流中心。
    1、 加快产业延伸、升级、多元发展
    在产业延伸上做好“长”的文章。依托煤炭、电力、冶金、化工四大主导产业,不断拉长产业链条,促进循环发展,提高资源精深加工水平。推进主导产业由主要面向中下游产业提供原材料和中间产品,延伸到直接生产面向市场和消费者的终端产品,实现资源价值最大化。在煤电铝方面,主要实行用煤发电、用电炼铝、以铝带电、以电带煤,通过煤电铝产品的相互转化,由销售煤炭产品转化为销售电解铝产品,实现煤炭产品的转化增值。改造完成了霍林河1、2号露天矿,扩能2300万吨,装备技术、全员工效达到世界一流水平,采掘机械化率提高到98%以上。建设了中电投蒙东能源坑口电厂、鸿骏热电联产电厂、金源口矸石电厂等机组,规划总装机容量500万千瓦,已建成装机容量250万千瓦,年转化原煤1200万吨,本地转化电量达到年发电量的55%。目前,霍林河—通辽—沈阳500千伏交流第一条电力通道已经建成,第二条通道正在建设,满足了大型坑口电厂电力输送需求。鸿骏铝厂43万吨原铝产能全部释放。在铝后加工方面,通过积极引进铝产品深加工项目,进一步增加产品的科技含量和高附加值,实现了向铝产业下游的有效延伸。发展铝合金铸锭、建筑及工业铝型材、汽车铝轮毂等铝后加工企业13家,建成投产12家,形成产能21万吨。依托铝产品研发中心,重点发展铝制电器、电子元器件、新型铝合金材料等高科技、高附加值、高税收项目,打造百万吨铝加工基地。煤化工方面,发展节水型的褐煤提质、低温热解项目,煤炭增加值和税附可以增加一倍,达到原煤二次增值,逐步实现外销原煤二次转化。适度发展耗水型煤气化、煤直接液化类项目,推动产业链逐步由现在高热值煤、半焦、煤气、焦油向甲醇、二甲醚、石油、焦油化工产业等方面延伸。共引进褐煤提质、低温热解企业11家,产能达到570万吨,年转化原煤1200万吨。在煤电硅方面,依托源源工业园,形成了6万吨硅铁、1500吨单晶硅生产能力,正在建设1500吨单晶硅、1500吨多晶硅生产线,并积极引进开发下游产品,构建完整的硅产业链条,打造光伏材料产业集群。
    在产业升级上做好“高”的文章。大力支持企业科技创新,实现由原料输出型向转化增值型转变,推动产业层次由低端向高端发展。严把项目准入关,在招商引资上坚持“要数量更注重质量”的高标准准入门槛,推行招商引资项目评估体系,对入园的工业项目在效益、实力、环保、耗能、发展前景和科技含量等方面进行科学、严格的筛选和把关,着力打造一批高科技含量的区域知名品牌企业。
    在产业多元上做好“大”的文章。按照“大项目、大集团、产业群”的发展模式,突出抓好一批投资额度大、配套节点多、产业关联度高、市场开拓力强、发展前景好的大项目,培育壮大一批具有较强竞争力、较强创新能力、较高科技含量的大企业、大集团。在国家许可、市场需要和环境具备的情况下,把握各种潜在机会,不断培育新的优势特色产业。全力推进投资超百亿元的霍煤锦江新材料产业园等一大批主导产业项目,集中生产要素,加速壮大主导产业,切实提高产品的本地转化率,提高产业附加值。
    2、加快工业园区建设
    以“高起点、高品位”建设为目标,全力打造霍林郭勒工业园区,形成了以煤电铝为主,集电力、冶金、化工于一体,产业特色鲜明、功能较为完善、布局相对合理的“一园五区”格局。加快园区基础设施建设,强化各项服务功能,着力提升项目签约率、资金到位率和开工投产率。目前,园区入驻企业共有48家,竣工投产38家,完成投资226亿元,被内蒙古自治区列为重点发展的20个园区之一,连续三年获得自治区发展速度效益奖,荣获了“环渤海省级开发区循环经济竞争力百强”第三名,被评为自治区级循环经济示范区。
    3、加快重点项目建设
    “有了项目才有财路,有了财路才有出路”。霍林郭勒市把项目作为发展引擎,牢牢抓住不放。在项目推进上,实行“一个项目、一套班子、一盯到底”的工作机制,确保每个项目按进度落地建设、达产达效。“十一五”期间,共实施亿元以上项目28个。优越的开放环境和良好的发展态势吸引了世界500强和国内外业界领军企业的广泛关注,一些对地区影响深远的大项目、大企业、大集团相继进驻。五年来,累计完成全社会固定资产投资313亿元,引进市外资金247亿元,两项指标远远超过建市前二十年的总和。
(二)以壮大三产发展为途径,提高区域经济发展质量
    以推进现代服务业升级发展为重点,积极打造新型业态,提高服务业的质量和效益,不断提升第三产业贡献率,第三产业已成为全市极具潜力和发展前景的朝阳产业。
    1、加快旅游业发展
    全面整合旅游资源。霍林郭勒市具有深厚的历史文化底蕴和得天独厚的自然景观。为了充分发挥旅游资源的巨大潜力,专门聘请北京等地的旅游、地质、生态、环保等方面的规划专家,编制了《霍林郭勒市旅游发展总体规划》,并严格按照规划进行旅游开发建设。成立了旅游开发有限公司,将各景区作为一个有机整体进行开发建设,实现资源、利益、信息共享。全力打造旅游“金字招牌”。建设了蒙古大营、狩猎场、CS野战训练营、素质拓展中心、滑雪场等景点,形成了以古方城、金界壕、冰臼遗址等为主的历史遗迹景点,以辉特淖尔、观音山、鸿雁湖等为主的自然景观,以霍煤鸿骏铝电公司、南露天煤矿等为主的现代化大工业景区为重点的旅游金字品牌。全方位拓宽旅游市场。先后邀请辽宁地区50多家旅行社、新闻媒体前来考察,在沈阳、大连等地召开了旅游产品推介会,成功举办了草原婚礼节等具有浓郁地方特色、民族特色和文化内涵的节庆活动,不断提升霍林郭勒旅游知名度。
    2、加快物流业提档升级
    以物流园区建设为重点,强化政策和措施推动,加大招商引资力度,努力推进物流产业大发展。目前,共有8个重点物流项目开工建设,项目总投资20亿元,总占地面积超过50万平方米。这些物流园区全部建成运营后,年可实现煤炭发运量1亿吨,实现利税20亿元,并提供5000个再就业岗位,将有效提升了区域物流集散、仓储配载、配件维修和信息服务等综合服务水平。物流园区已成为本市产业投资的新热点、改善民生的新渠道、促进就业的新领域和经济增长的新动力。
(三)以新农村建设为核心,推进区域经济统筹发展
    霍林郭勒市耕地面积不足2万亩,有农业人口8000多人。辖区面积、人口情况、地理位置以及气候特点等因素制约着种植业和养殖业的大规模发展。对此,霍林郭勒市提出了“收缩村屯、减少农民、提升农业层次”的思路,努力提升“三农”经济发展水平。
    1、在“农业”发展提效上实施“定位收缩”
    坚持实施集约发展战略,采取农牧业收缩转移与新农村建设相结合的方式,用现代科技改造农牧业,用现代产业体系提升农牧业,用现代经营形式推进农牧业,构建了以设施农业、特色养殖、民俗旅游为产业发展方向的收缩转移框架体系。结合社会主义新农村建设,大力实施设施农业园区建设,先后投入资金5500万元,建设实施了设施农业园区一、二期工程。对入园农户,该市财政给予每户补贴2万元,协调无息贷款2万元。集中连片建成256栋“43”型温室和256栋春秋棚,面积达1050亩。园区内投资700万元的育苗中心已正式投入使用,解决了园区种植户的种苗供应问题。目前,园区年产各类蔬菜400多万公斤,每户种植户平均年收益可达35000元。同时,通过发展特色养殖业,逐步引导牧户转变生产方式。先后建成的西河和霍林河特色养殖小区现已有120余户养殖户入驻,户均收入在10万元以上,极大地改变了农牧民传统落后的生产方式,提升了现代农牧业发展水平。
    2、在“农民”就业创业上实施“定向转移”
    实施“三个三分之一”发展计划,将三分之一的农牧民培养成为种田、种草、养畜能手,进入设施农业园区和养殖小区,从事设施化种植业或特色养殖业;通过税收、土地、金融等方面的政策支持,鼓励有实力的农牧民进城经商办企业,使三分之一的农民从土地上分离出来,成为产业工人,过渡为城市居民;通过鼓励引导有实力的农牧民经商办企业,兼营一、二、三产业,使三分之一的农牧民实现了向“商贸型”农牧民转变。目前,全市有669户农民从事温室大棚蔬菜和特色养殖业生产;378户居民进城从事第三产业。近几年,共转移农村剩余劳动力3800余人到企业打工。
    3、在“农村”居住环境上实施“定性规划”
    编制了城郊社区修建性规划,以产业布局、基础设施建设、公共服务一体化为重点,逐步把现有7个城郊社区、13处零散生产居住点,整合为设施农业、特色养殖、民族旅游等3个功能产业区。按照因地制宜、突出特色的原则,针对生态破坏严重、制约驻市企业生产发展、影响市容市貌等现实问题,通过实施“收缩转移”战略,浑迪音、沙尔敖包、东和、中和等四个社区813户居民实现整体搬迁上楼;对3个城郊社区的发展方向进行了定性规划,巴润社区重点发展设施农业、霍林河社区发展特色养殖和民族旅游业、西和社区发展特色养殖业,并逐步完善了自来水、供电、道路、通讯、有线电视等基础设施,彻底改变了城郊农民的居住环境,推进了新农村建设向集约型、标准化发展。
二、构建和谐社会,全民共享经济发展成果
    牢固树立民本民生理念,在经济快速发展、财力逐年增加的条件下,着眼于全面建设小康社会,把关注民生作为最大的政治,把改善民生作为最大的政绩,不断加大政策和财政支持力度,大力改善人民群众的生活质量,努力建设和谐城市、幸福城市。从2007年开始,坚持“三个百分之十”的财政支出政策,即10%的可用财力用于城市基础设施建设,10%的可用财力用于发展教育、卫生和社会保障事业,10%的可用财力用于提高干部职工工资和离退休人员生活待遇。特别是在公共服务和社会保障等方面,建立了逐年增长的稳定投入机制,累计投入资金近30亿元,全面实施惠民工程,人民群众生活水平和幸福指数一路攀升。
(一)加强领导,调研部署到位
    市委、市政府起草了《民生工程实施项目调研工作方案》和《民生工程候选项目征集办法》,广泛征求社会各界意见,为民主决策、科学决策提供了可靠依据。市委、市政府坚持定期召开会议,讨论民生事项、听取民生工程汇报,研究解决有关问题。主要领导经常深入一线调研和检查指导民生工作,督察民生工程实施情况,检查各项民生措施和资金是否及时足额到位,全力兑现党和政府承诺。市政府建立了民生工程月调度会制度,跟踪推进民生工程,保证党委和政府决策落实到位。
(二)明确目标, 责任分解到位
    实行民生工程一把手负责制和目标管理责任制,由各部门主要领导负总责。市政府与民生工程实施单位签订目标责任书,分解任务,明确责任。建立了工作职责制度,明确了民生工程领导小组成员单位职责、联络员的职责和主要任务。出台了《霍林郭勒市民生工程实施情况考核办法》,按月下发民生工程工作计划,明确工作重点,落实责任部门、完成时限和工作要求。
(三)完善制度,规范管理到位
    为保证民生工程顺利实施,市政府制定了民生工程审计监督意见、行政监察意见和具体项目实施办法。对民生工程补助类项目,统一推广惠民资金管理“一线实”的做法,切实把基础数据核实,把发放对象搞准,把惠民政策落到实处。对建设类项目坚持规范操作,把民生工程建成群众满意、社会认可,经得起历史检验的精品工程。要求承办单位严格执行项目法人责任制、招标投标制、项目合同制、建设监理制、决算审计制、竣工验收制等管理制度,并做好项目资料的整理归档工作。
(四)强化保障,资金拨付到位
    “十一五”期间,市政府每年都组织实施10项以上的民生工程。为确保资金落实到位,制定了民生工程资金筹集方案和资金管理办法。根据民生工程项目实施进度,财政部门加大资金拨付力度,及时拨付所需资金,为民生工程的顺利实施提供了资金保障。
(五)严格督查, 政策落实到位
    为确保民生工程政策措施落到实处,市政府开展了资金专项督查,财政部门落实了建设资金。各成员单位就政策落实情况开展专项检查,制定了检查方案,上报了检查总结。两办督查室进行了综合督查,并将督查结果列入年终考核内容。建立了民生工程定期通报制度,按月通报项目实施进展情况,及时通报综合督查和专项检查情况及工作开展情况,对存在问题认真进行整改落实。大力倡导“一线工作法”,市主要领导多次利用休息时间深入现场了解项目实施进度,促进各项惠民政策早落实、早兑现。
(六)营造氛围,政策宣传到位
    为扩大民生工程的社会影响,使民生工程得到广大群众和社会各界的支持和拥护,制定了民生工程宣传方案和好新闻评比办法。在电视台、电台、报社、霍林郭勒市政府网站开设专栏,全面宣传民生工程各项政策,累计编发稿件700多篇,并在自治区以上媒体发稿50多篇。市委办、政府办专门编发《民生工程简报》同时,通过召开新闻发布会、“答记者问”、“民生工程政策解读”等形式,对民生工程进行高密度宣传。尤其是从去年8月1日起,在霍林郭勒电视台开展了2个月的10项民生工程实施情况跟踪报道。此外,邀请市直部门负责人走进“行风热线”直播间,与听众交流互动,接受群众监督。
(七) 扩大影响,社会参与到位
    为调动社会各界参与民生工程的巨大热情,组织了推动民生工程实施的“三项活动”。市统计局选择了部分社会影响大、群众关注度高的项目进行抽样问卷调查,建立起民生工程民意反馈机制,提高民生工程实施效果。市审计局将民生工程实施情况纳入年度审计计划,对民生工程资金使用情况进行审计,保证了专款专用,规范操作。市人大办、政协办和监察局按照“不重不漏、不增加负担”的原则,组织了百名人大代表、政协委员和行风监督员对民生工程实施情况进行督查、指导,扩大了民生工程社会监督面。
民生工程顺民心、合民意,已经成为霍林郭勒市科学发展、和谐发展重要载体,成为党政干部积极主动作为、执政为民的重大工作创新。几年来,通过大力实施民生工程,有力地促进了“发展惠民,成果共享”目标的加快实现。
    老有所养。在通辽市率先启动了城镇居民基本养老保险制度,将具有本市户籍、年满18周岁以上的无业居民纳入城镇居民基本养老保险范围。在通辽地区首开了70周岁以上老年人生活补贴制度。将2007年10月1日前迁入的常住户籍城镇居民及农村居民农转非的70周岁以上(含70岁)老年人纳入补助范围,为有固定工资收入的70周岁以上老年人每人每月补贴150元,无固定工资收入的每人每月补贴300元,90周岁以上老年人在享受此待遇基础上另增加补贴500元。投入近1000万元,新建了老年人活动中心、综合社会福利服务中心,改善活动设施,为老年人创造环境优美、设施完备的活动场所。
    病有所医。为了解决群众“看病难、看病贵”的问题,建立了较为完善的医疗保险体系,医疗保险保障水平位居自治区前列。开展了城镇职工基本医疗保险、大额医疗保险、公务员医疗补助、关闭破产企业退休人员医疗保险和城镇灵活就业人员医疗保险、城镇居民基本医疗保险、城镇职工生育保险及城镇居民基本医疗保险门诊统筹,居民医疗保险实现了全覆盖。新农合医疗保全部由财政“埋单”,为全市所有参加新农合的城郊社区居民缴纳个人参合费用,使12245名参合城郊社区居民免费享受新农合政策。城镇职工基本医疗保险最高支付限额提高至26万元,大额医疗保险统筹基金最高支付限额提高至10万元。免除了中小学生、幼儿园儿童和残疾人参加城镇居民基本医疗保险的个人参保费用。
住有所居。不断加大安居工程建设力度,着力改善困难群众的住房问题。结合老城区拆迁改造、棚户区改造和城郊拆迁工作,启动经济适用住房和廉租房建设工程。累计建设完成经济适用住房12万平方米、廉租房5.45万平方米,解决了2840户低收入家庭住房问题。今年,又开工建设廉租房、经济适用住房、公租房1891套10.08万平方米。政府出台财政补贴政策,鼓励具有一定资质的物业公司进驻老旧住宅小区的物业市场,解决了13000余户居民、共80万平方米老旧住宅小区的物业服务问题。每年出资1400万元,为特困家庭发放购房补贴、租赁补贴和供热补贴,保证困难群众居住无忧。
    劳有所职。将就业作为民生之本,对有劳动能力、劳动愿望的无业和失业人员,从就业指导、中介服务、技能培训、岗位创设等各个环节全面介入、实行全过程无间隙的就业服务。累计发放小额担保贷款4600万元,创造就业岗位3160个,拉动就业6582人。出台了《大力推进全民创业的实施意见》,进一步落实鼓励、引导和扶持全民创业各项政策,优化创业环境,扩大就业空间。
    学有所教。始终坚持把教育放在优先发展位置,不断加大对教育教学的扶持力度,实施了从幼儿园到大学的一整套教育扶助政策,在通辽地区率先实现学前三年到高中毕业的免费教育。实施了新任教师招聘制度和校长职级制度,提高了教师队伍素质。在实施国家“两免一补”政策的基础上,对城郊社区及城市生活困难家庭学生实施了“三免一补”,即:免收教科书费、免收杂费、免收寄宿生住宿费、补助寄宿生生活费。通过财政注入启动资金的形式,成立了市教育扶贫助学基金会,累计发放助学金81万元。出台了《贫困家庭大中专学生救助办法》,对困难家庭应届大中专学生实行2000元到4000元不等的一次性补助。
    难有所助。将城郊社区低保户615户1353人、五保户23人全部转为城市低保对象,有效缩短了居民最低生活保障制度的城乡差距,稳步实现了低保“同城同待遇”。免费为已婚育龄妇女开展生殖健康和“两癌”(乳腺癌、宫颈癌)疾病检查。参加城镇居民基本医疗保险的妇女住院分娩发生的医疗费用,由城镇居民基本医疗保险基金给予700元——1200元的补贴。为全市小学生和60周岁以上老年人提供了乘车补助。对基本丧失劳动能力的重度残疾人实行生活特别救助,救助标准为每人每月300元。同时,对符合条件的城镇居民和流浪乞讨人员发放630元的殡葬基本服务项目补贴,基本建立了居民从出生到死亡全过程的社会保障服务体系。

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